Op 29 mei 2019 heeft een van de hoogste bestuursrechters in Nederland: de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) een uitspraak gedaan. De uitspraak geeft antwoord op de vraag wanneer een bestuursorgaan (bijvoorbeeld: een onderdeel van de gemeente) toezeggingen van een van haar ambtenaren moeten nakomen.
Feiten & omstandigheden
Het geschil draait om een bestuurlijke sanctie die was opgelegd. De sanctie had als doel om een vijfentwintig jaar eerder gerealiseerd dakterras op een woning te verwijderen. Bij een controle van de gemeentelijke inspecteur Bouw- en Woningtoezicht bleek namelijk dat het dakterras niet conform de vergunde situatie was gerealiseerd.
Na de bestuurlijke sanctie hebben de voorgaande bewoners van de woning de gang van zaken rond de totstandkoming van het dakterras uitgelegd.
Uit de verklaring van de voorgaande bewoners bleek dat zij voor het realiseren van het dakterras advies hebben ingewonnen bij de bouwinspecteur van de gemeente. De bouwinspecteur achtte het in eerste instantie niet verstandig om op dat moment een vergunning aan te vragen in verband met enkele bestuurlijke wijzigingen binnen de gemeente. Tevens gaf de bouwinspecteur aan dat, indien er niet binnen afzienbare tijd contact met hen werd opgenomen, het dakterras waarschijnlijk ongemoeid zou blijven. De voorgaande bewoners gaven daarbij ook aan dat hen naderhand telefonisch is toegezegd dat er niet meer handhavend werd opgetreden tegen een dergelijk oud dakterras.
De bewoners hebben, gelet op deze gang van zaken, een beroep gedaan op het zogenoemde vertrouwensbeginsel. Naar het standpunt van de bewoners moest de gemeente haar eerdere toezeggingen nakomen dan wel respecteren.
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling overweegt dat drie gezichtspunten moeten worden bezien bij een beroep op het vertrouwensbeginsel door burgers, namelijk:
- er moet sprake zijn van een toezegging;
- de toezegging moet zijn toe te rekenen aan het bevoegde bestuursorgaan;
- het gewekte vertrouwen moet worden afgewogen tegenover andere belangen.
- De toezegging
Allereerst overweegt de Afdeling dat bij een toezegging meer de nadruk komt te liggen hoe een uitlating of gedragingen bij een redelijk denkende burger overkomt, en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Daarbij is van belang dat de burger aannemelijk maakt dat bij hem de indruk is gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van een bestuursorgaan over de manier waarop het bestuursorgaan van zijn bevoegdheid, al dan niet, gebruik zal maken.
De Afdeling merkt op dat de burger desondanks wel een onderzoeksplicht heeft. Ook de burger moet onder omstandigheden onderzoek doen naar de juridische situatie. De burger moet daarnaast de informatie waarop de toezegging is gedaan wel adequaat hebben weergegeven. Ook zonder schriftelijke toezegging kan door een uitlating vertrouwen worden gewekt, maar doorgaans zal het bestuursorgaan een rechtens relevante toezegging echter schriftelijk bevestigen.
Ten slotte merkt de Afdeling op dat een toezegging, de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden dient te zijn op een concrete situatie. Door algemene voorlichting kan (in beginsel) dus niet rechtens te honoreren vertrouwen worden gewerkt.
- Toerekening aan het bevoegde bestuursorgaan
De Afdeling overweegt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, het noodzakelijk is dat een toezegging kan worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan.
Een toezegging is aan het bevoegde bestuursorgaan toe te rekenen indien de burger op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan, de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. De Afdeling wil daarbij minder de nadruk leggen op de precieze bevoegdheidsverdeling binnen het bestuursorgaan.
In het bijzonder oordeelt de Afdeling dat een bouwinspecteur en medewerkers van de afdeling vergunningverlening & handhaving een toezegging kunnen doen over de vraag of voor een bouwproject een vergunning nodig is. Bij medewerkers die slechts algemene informatie verstrekken (bijvoorbeeld: een baliemedewerker) ligt dit anders volgens de Afdeling.
- Het gewekte vertrouwen tegenover andere belangen
Ten slotte oordeelt de Afdeling dat, indien er een toezegging is gedaan die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, dit niet hoeft te betekenen dat dit gerechtvaardigde vertrouwen moet worden nagekomen. Daarbij is immers vereist dat er geen zwaardere belangen in de weg staan. Daarbij kan worden gedacht aan strijdigheid met de wet, het algemeen belang en meer specifiek de belangen van derden (bijvoorbeeld andere omwonenden).
De Afdeling overweegt dat over het algemeen vereist is dat er handhavend moet worden opgetreden. Bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet handhaving echter achterwege blijven, tenzij dit gelet op andere belangen niet gerechtvaardigd zou zijn.
Indien er ondanks gerechtvaardigd vertrouwen moet worden gehandhaafd, kan het bestuursorgaan verplicht zijn om de schade die is ontstaan door het gewekte vertrouwen te vergoeden.
Afsluitend
Naar oordeel van de Afdeling was er in deze zaak daadwerkelijk ondubbelzinnig toegezegd dat er niet handhavend zou worden opgetreden tegen het dakterras. Daarbij oordeelt de Afdeling dat de burger op goede gronden mocht veronderstellen dat de uitlatingen van bouwinspecteur de opvatting van het bevoegde bestuursorgaan vertolkten. Volgens de Afdeling waren er in deze zaak ook geen zwaarder wegende belangen aanwezig. De Afdeling komt daarmee tot de slotsom dat gelet op het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen door de gemeente, en het ontbreken van zwaarder wegende andere belangen, het college had moeten afzien van het opleggen van een bestuurlijke sanctie.
De uitspraak van de Afdeling is relevant voor de praktijk, omdat hierin gezichtspunten worden gegeven wanneer er rechten kunnen worden ontleend aan een toezegging van een ambtenaar. De Afdeling lijkt deze gezichtspunten daarbij ook in andere zaken te hanteren. Daarom is het voor een burger, bij een beroep op het vertrouwensbeginsel, steeds relevant om deze gezichtspunten na te lopen.
Heeft een bestuursorgaan jegens u een verwachting heeft gewekt, die uiteindelijk niet worden nagekomen, en heeft u hierover nog vragen, neemt u dan vrijblijvend contact op met Lamers Tielemans Advocaten.
Stuur hiervoor een e-mail naar info@lamerstielemans.nl
of bel met 040 – 21 80 515.